07 Junho 2018
Edgar Caetano
Nuno Vinha
Mário Centeno escreveu um artigo num site especializado a contestar a contribuição da troika para a retoma em Portugal. Um resumo do que o ministro das Finanças diz (com anotações sobre o que não diz)
O ministro das Finanças, Mário Centeno, escreveu um artigo de análise a contestar “a visão convencional” de que foi a troika que veio resolver os problemas estruturais da economia portuguesa. No texto, publicado esta quarta-feira no VOX, um portal especializado que disponibiliza análises de alguns dos mais importantes responsáveis e decisores políticos, bem como economistas, Centeno defende que a retoma atual é fruto sobretudo de reformas feitas “nas últimas duas décadas”, “suplementadas” pela receita do atual governo.
No artigo “A reviravolta da economia portuguesa: duas décadas de mudanças estruturais”, Centeno concede que “houve elementos do programa de ajustamento que desempenharam papéis importantes”. Contudo, o ministro das Finanças escolhe vários indicadores económicos para responder aos críticos e minimizar o impacto das medidas da troika na recuperação, argumentando que estas “não foram a causa única da viragem em Portugal”.
Os números apresentados pelo ministro das Finanças, que contou com a ajuda do economista-chefe do Ministério das Finanças, Miguel Castro Coelho, dão suporte à visão que Mário Centeno quer transmitir, mas, em alguns pontos-chave, a inclusão de outros dados de contexto, políticos e económicos, permite tirar conclusões diferentes sobre os méritos da recuperação da economia (que, ainda assim, para alguns, como António Horta Osório, não deveria ser motivo de grande satisfação).
Retoma em 2014 e 2015 revelou-se sol de pouca dura?
“Os sinais preliminares de recuperação em 2014 e 2015 acabaram por ser frágeis e de pouca duração.”
Estes são os números em questão: Portugal teve taxas de crescimento negativas até ao terceiro trimestre de 2013, voltando aos indicadores positivos no último trimestre esse ano. Em 2014 obtiveram-se taxas de crescimento homólogo, em base trimestral, a oscilar entre os 0,7% e os 1% na altura em que a troika estava a sair de Portugal (maio de 2014). No ano seguinte — 2015 — os três primeiros trimestres tiveram taxas de crescimento ainda maiores — de 1,9% — abrandando depois para 1,6% no último trimestre desse ano. A desaceleração continuaria a verificar-se sobretudo nos primeiros meses de 2016 (1,1% no primeiro trimestre e 0,9%), voltando à região dos 2% a partir de meados de 2016.
Esta evolução leva Mário Centeno a considerar que o abrandamento que se registou a partir da segunda metade de 2015 mostrou que a recuperação que estava a verificar-se até essa altura seria sempre sol de pouca dura, devido às fragilidades que existiam na economia. Ora, o que não merece uma referência no texto é que a segunda metade de 2015 ficou marcada pelas eleições legislativas, em outubro, um acontecimento que, de certo modo, parou o país a partir do momento em que as sondagens apontavam para a dificuldade que quer Passos Coelho quer António Costa teriam em formar um governo maioritário e estável.
O resultado das eleições acabou por ditar um período de grande incerteza em que, pelo país fora, vários investimentos foram congelados à espera de perceber se o país iria mudar de rumo. Os últimos meses foram marcados por avisos duros por parte das agências de rating. E, no início de 2016, o confronto público entre o governo e a Comissão Europeia levaram a agência de rating que era, na altura, decisiva para Portugal — a canadiana DBRS — a avisar que poderia cortar também a sua notação para Portugal para lixo. O que significaria que Portugal deixaria de ter pelo menos um rating positivo que permitisse aceder às compras de dívida pelo Banco Central Europeu e colocaria os bancos em situação ainda mais precária — um novo resgate poderia, provavelmente, seguir-se.
Até que houve entendimento com as autoridades europeias sobre os planos orçamentais, a incerteza que se viveu terá contribuído para o soluço que se viveu na retoma. Isto significa que a economia portuguesa teria continuado a crescer se não tivesse havido mudança de governo ou se o Partido Socialista tivesse obtido uma maioria absoluta com uma agenda claramente europeísta, sem precisar das “posições conjuntas” que assinou com os partidos à esquerda? É impossível responder a essa questão — mas pode salientar-se que a economia espanhola, por exemplo, nunca teve taxas de crescimento abaixo de 3% nesses anos, não sentindo qualquer “soluço” em 2016.
A contradição de Centeno: a política económica das últimas duas décadas
“A recuperação firme, sólida, que se está a verificar na economia portuguesa está, com efeito, fundamentada nas reformas estruturais duradouras nas qualificações, investimento, orientação das exportações e no mercado laboral, ao longo das últimas duas décadas. (…) Na sequência da adoção do euro, foram canalizados fluxos abundantes de capitais para projetos relativamente improdutivos do setor não-transacionável. (…) O peso total das exportações no PIB aumentou 16 pontos percentuais, para 43%, entre 2005 e 2017“.
Em dois pontos do texto, Mário Centeno faz uma análise contraditória sobre a política económica das últimas duas décadas, basicamente o período em que a zona euro começou (a primeira década de 2000) e o período da troika (a partir de 2010, em traços gerais).
Uma das mensagens principais do texto é rebater a tese de que a política económica da primeira década de 2000 foi errada e a troika é que veio resolver os problemas que o país tinha com o seu programa de ajustamento económico. Ora, na primeira frase citada, Mário Centeno elogia as “reformas estruturais duradouras” que foram feitas ao longo das últimas duas décadas — incluindo, portanto, também os primeiros 10 anos da moeda única, antes do resgate. O ministro das Finanças fala, designadamente, de dois pontos: o investimento e as exportações.
Mas, depois, o texto faz duas análises negativas — e estruturantes — à política económica desse período, tanto num ponto como no outro. Em primeiro lugar, partilha o diagnóstico frequente que é feito à economia portuguesa de que houve uma aposta demasiado forte nos bens não-transacionáveis (exemplo mais mediático: as auto-estradas) e não houve uma orientação mais clara da política económica e do investimento na produção de bens transacionáveis nos mercados internacionais.
Relacionado com isso está a análise de Mário Centeno sobre as exportações. Se nessa primeira parte do texto o ministro das Finanças elogia as “reformas estruturais duradouras” designadamente no que diz respeito às exportações, feitas “ao longo das últimas duas décadas”, mais tarde o mesmo texto critica o facto de em 2005 as exportações serem pouco mais de 25% do PIB. Em 2017 já eram 43% do PIB.
É certo que as empresas não conquistam clientes internacionais de um dia para o outro, e as reformas demoram alguns anos a surtir efeito, mas não deixa de haver uma contradição entre o elogio de Centeno às políticas para a exportação (também) na primeira década de 2000 e o facto de só a partir de 2009 as exportações terem começado a ter um peso maior na economia (até porque a contribuição de tudo o resto, nomeadamente a procura interna, baixou e a recessão levou a que o denominador — o PIB — também descesse).
O investimento cresce 9% em 2017 (mas comparando com um mau 2016)
“A crise teve o seu impacto sobre o investimento, mas existem sinais claros de que este está a recuperar bem. A formação bruta de capital fixo [vulgo, o investimento] aumentou 9% em termos reais em 2017. O investimento empresarial está, novamente, a crescer a um ritmo superior ao da média da União Europeia.”
Mário Centeno não dá novidade alguma quando lembra que a crise que levou ao pedido de resgate “teve o seu impacto sobre o investimento”. Este chegou a cair quase 20% no pico da crise, entre finais de 2011 e 2012. Numa análise mais fina, contudo, o discurso de Mário Centeno e do economista-chefe do Ministério das Finanças têm uma fragilidade — que está relacionada com o primeiro ponto sobre a importância do pós-eleições de 2015 e a instabilidade de 2016.
Quando Mário Centeno escreve que o investimento aumentou 9% em 2017 está a omitir que esse é um indicador homólogo e que, portanto, compara com um ano de 2016 em que o desempenho da economia e o investimento foram penalizados por fatores que foram exclusivos de Portugal — designadamente a incerteza em torno da formação de Governo e das políticas que seriam seguidas por uma maioria parlamentar do Partido Socialista apoiada nos partidos à sua esquerda.
Em poucas palavras, quando existe um ano muito difícil a servir de comparável é mais fácil ter uma variação positiva mais expressiva. Não obstante essa observação, Mário Centeno tem razão ao afirmar que o investimento está a subir mais em Portugal do que na média europeia (4,7% contra 3%). Isso fica demonstrado no gráfico abaixo (um gráfico que também mostra como a descida do investimento em 2015 e início de 2016 não foi um reflexo do que se passava no resto da Europa).
[Clique no gráfico para ver a imagem ampliada]
Fonte: Banco de Portugal
Mercado de trabalho mais flexível. Mas por quanto tempo?
“Múltiplas reformas visaram uma maior flexibilidade interna das empresas, tais como o ajustamento das horas de trabalho, do subsídio de desemprego, das restrições ao despedimento e a possibilidade de fazer contratos temporários, tornando o mercado laboral mais flexível e adaptável aos choques.”
Mário Centeno está correto quando diz que as alterações à lei laboral nos últimos anos visaram uma maior flexibilidade interna nas empresas, referindo especificamente “o ajustamento nas horas de trabalho” e “a possibilidade de fazer contratos temporários”. O que o ministro das Finanças não refere é a última proposta de alteração ao Código Laboral – aprovada na Concertação Social no final de maio, mas fruto de um trabalho anterior do Executivo – que inclui medidas que potencialmente reduzem a flexibilidade, sobretudo a flexibilidade interna das empresas.
Entre as medidas propostas pelo Governo aos parceiros contam-se a eliminação a prazo do banco de horas individual — uma das modalidades de gestão do tempo de trabalho mais usadas pelas micro empresas, as que têm até nove trabalhadores e constituem o grosso do tecido empresarial português.
Para estas empresas, a modalidade do banco de horas individual é convertido em bancos de horas grupais, definidos por convenção coletiva (votação secreta dos trabalhadores, com supervisão da Autoridade para as Condições de Trabalho).
A proposta que saiu da concertação (e que mereceu o “chumbo” da central sindical CGTP) também penaliza as empresas que mais recorrem a contratos a termo, fazendo com que tenham de fazer contribuições adicionais para a Segurança Social. Também se propõe a limitação do prazo de contratação a termo e a eliminação de alguns motivos anteriormente aceites como fundamento para este tipo de contratos (até aqui, por exemplo, em caso de primeiro emprego e de desempregados de longa duração).
Todas estas são medidas que atalham o caminho que Portugal estava a fazer rumo à flexibilidade laboral e salarial elogiada por Centeno no artigo: “O mercado laboral português ostenta níveis de flexibilidade salarial similares a outras economias avançadas”.
A gestão da dívida pública. Poupanças/prudência ou cativações/BCE?
“Portugal tem demonstrado uma grande resiliência na forma como se empenhou e perseverou no regresso ao equilíbrio das finanças públicas, através de reformas concebidas para promover uma consolidação orçamental estrutural”.
Mário Centeno escreve, antes da conclusão do texto, que “a crise provocou efeitos nas finanças públicas, que se juntaram aos problemas que se vinham acumulando desde os anos 2000” (mais uma vez, uma consideração que contrasta com os elogios que Centeno faz às políticas que foram promovidas nos anos “pós-euro pré-troika“). Ora, o ministro das Finanças argumenta que a estratégia do “governo atual” “é apoiada numa gestão rigorosa e prudente das finanças públicas”.
Na argumentação do ministro das Finanças, refere-se que “o Governo tem estado a fazer uma análise aprofundada da despesa para ajudar os ministérios a gerar ganhos de eficiência genuínos e duradouros”. O primeiro aspeto que está ausente desta análise é a importância que as cativações têm tido para a execução orçamental nos últimos anos, o que se pode argumentar ser o tipo mais “genuíno” e “duradouro” de fazer poupanças orçamentais.
O segundo aspeto é a importância do fator “poupança com juros da dívida“, que é, antes de mais, um reflexo direto da política extraordinária de intervenção do Banco Central Europeu (BCE) nos mercados de dívida pública. Ainda recentemente a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) veio dizer que o esforço orçamental previsto pelo Governo para os últimos três dos quatros anos da atual legislatura (entre 2017 e 2019), deve-se totalmente à redução da despesa com juros. Os técnicos do Parlamento disseram que não está prevista nenhuma medida de consolidação orçamental de caráter permanente de dimensão significativa para os próximos anos.
João de Almeida Dias
